Analyse Libérale

Les effectifs de l'Etat: le rapport de la Cour des Comptes

11 Février 2010 , Rédigé par Vladimir Vodarevski Publié dans #Divers

 La Cour des Comptes a publié en décembre 2009 un rapport intitulé Les effectifs de l'Etat 1980-2008 Un état des lieux. Ce rapport pointe l'augmentation continue des effectifs de la fonction publique depuis 1980, même si cette augmentation ralentit, les effectifs de la fonction publique d'Etat, c'est-à-dire les employés de l'Etat, diminuant depuis quelques années.


     Diminution qui contraste avec l'augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale, les employés des communes, régions, départements, et celle des effectifs de la fonction publique hospitalière.


     Le rapport souligne également l'augmentation des effectifs de ce qu'il appelle les opérateurs. Ce sont des organismes, qui ne sont pas des administrations, mais qui sont rattachés à elles, comme la Réunion des Musées nationaux.


     Je vous invite à feuilleter ce rapport, non forcément pour le lire, mais pour observer les nombreux graphiques et tableaux.


     La Cour des comptes s'intéresse dans ce rapport à la décentralisation et à la déconcentration, principal changement dans la fonction publique sur la période étudiée. Elle constate que, loin de permettre une réduction des effectifs, ce mouvement a favorisé l'augmentation.


     La Cour des Comptes met en cause la mauvaise organisation de la décentralisation et de la déconcentration. Par exemple, les missions des services de l'Etat et de ceux des collectivités locales se chevauchent. Il n'y pas eu de gestion prévisionnelle des effectifs. La Cour des comptes parle d'absence de programmation.


     Dans ce rapport, la LOLF, la nouvelle Loi Organique de la loi de finances, qui a rénové le cadre budgétaire, ainsi que la RGPP, la Révision Générale des Politiques Publiques, sont considérées comme pouvant améliorer la gestion.


     Cependant, si elle se félicite de la volonté de maîtriser les coûts, la Cour des Comptes critique sévèrement la méthodes employée en ce qui concerne les effectifs. Elle critique notamment la règle uniforme de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Elle écrit, page 96:

"La difficulté rencontrée par les administrations de l’Etat pour tirer

les conséquences sur leurs effectifs aussi bien des mesures que des

changements qui ont affecté le périmètre, la nature et les conditions

d’exécution de leurs missions explique l’absence d’un lien étroit entre

l’analyse des besoins et la programmation des moyens en personnels et,

partant, la faible corrélation de leurs évolutions respectives.

Pour pallier à cette carence, les responsables politiques ont eu

recours à des mesures à caractère général, essentiellement quantitatives et

d’application uniforme (même si des aménagements ont été peu à peu

introduits, sous forme de dérogations ponctuelles, pour en atténuer les

effets en prenant en compte certaines spécificités sectorielles). Quelques

initiatives ont été prises, surtout qualitatives, pour initier une approche

prospective des ressources humaines en lien avec une meilleure

appréhension des besoins. Elles n’ont pas abouti aux résultats escomptés

(la principale étant la démarche dite de « gestion prévisionnelle des

emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) » abandonnée en

2006).

La politique du personnel de l’Etat s’est surtout concrétisée au cours

des deux dernières décennies par l’application d’une norme de progression

ou de diminution des effectifs, alors que celle-ci avait surtout pour

vocation, au moment de sa mise en place au début des années 1980, de

constituer un outil destiné à permettre une meilleure adéquation des

emplois aux besoins. D’un outil, la norme est devenue progressivement un

objectif. Il en est ainsi de la décision de ne remplacer qu’un agent de l’Etat

partant à la retraite sur deux, qui devrait conduire, selon le budget triennal

2009-2011, à une diminution de 30.000 agents par an.

De fait, l’impossibilité d’un ajustement spontané du nombre des

agents aux missions a conduit, à l’expérience, à une approche

principalement budgétaire de la gestion des ressources humaines de l’Etat,

consistant en la mise sous tension des grands employeurs publics pour

qu’ils consentent à un ajustement de leurs effectifs ; dès lors, celui-ci ne

s’opère pas avant tout au regard d’une analyse - qui souvent reste à faire -

des besoins correspondant aux missions, mais en fonction,

presqu’exclusivement, de considérations démographiques et de contraintes

macro-économiques."

 

Et pages 99-100:

En permettant d’objectiver les économies potentielles liées à des

réformes structurelles, la RGPP doit être un instrument privilégié

d’adaptation du niveau et de la nature des moyens mobilisés pour les

remplir. Ce ne sera le cas, cependant, que si, d’une part, l’exercice ne sert

pas seulement à justifier ou à confirmer des économies résultant de

l’application d’une norme et si, d’autre part, les administrations se livrent

préalablement à une analyse objective de leur vocation propre et à un

examen prospectif des besoins qui en résultent.

Par ailleurs, cette initiative n’aura une incidence durable et en

profondeur sur l’action de l’Etat, son coût et la qualité des prestations

rendues par les administrations que si elle donne lieu, au-delà des

regroupements de services, à une véritable analyse des missions, assortie

de cibles à moyen terme, s’inscrivant dans une approche des politiques

publiques élargie à l’ensemble des acteurs publics (singulièrement les

collectivités territoriales).

 

     Ce discours signifie que, pour avoir une administration efficace, pour un coût maîtrisé, il faut d'abord définir les objectifs. A quoi doit doit servir telle administration? Ensuite, il faut définir comment atteindre l'objectif, donc définir une organisation. En fonction des moyens qu'on veut bien y mettre.

 

     Notons que cette démarche doit aussi s'appliquer au niveau politique, même si la Cour des Comptes n'en parle pas. En effet, l'administration applique la politique votée par le parlement. C'est lui qui décide des objectifs, et des méthodes donc. Par exemple, l'organisation de l'Education nationale dépend des choix politiques. La décision politique de créer des ZEP a eu des conséquences en matière d'effectif, de coûts.

 

     Je pense à l'exemple de l'éducation, car je viens de lire un livre sur le système éducatif finlandais. Celui-ci a été progressivement et profondément réformé. Cette réforme a été mené à la fois pour gagner en qualité, et sans explosion des coûts. Donc elle a été pensée en conséquence, au niveau politique.

 

     Les implications du rapport de la Cour des comptes sont considérables. En effet, l'administration, c'est l'école, la santé, la culture, la sécurité, le logement, l'état civil, etc. Ce qui signifie qu'une maîtrise des coûts, et partant une réduction des effectifs, tout en assurant un service acceptable par la population, dépend d'une réflexion pour chacune des administrations. Et donc d'une réflexion sur l'action publique.

 

 

 

 

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Jacques Heurtault 15/02/2010 22:55


Réponse à Lilly de Paris ...
Pas de problème pour créer des postes de magistrats APRES avoir créé le délit de falsification statistique ... Mais, à mon avis, du seul fait d'avoir créé ce nouveau délit (pourtant très ancien!),
le nombre de délits constatables va diminuer fortement ... Il ne sera donc pas nécessaire de créer beaucoup de postes de magistrats ... puisque, en matière pénale, les lois ne peuvent avoir d'effet
rétroactif!


Solotourne 14/02/2010 15:13


Pour un système éducatif privé tout en conservant le principe de gratuité: le système du chèque éducation:
http://l-ecoledesadolescentee.hautetfort.com/archive/2005/12/20/l-agcs-peut-aller-se-rhabiller-si.html


lillydeparis 14/02/2010 11:51


cher Jacques,vous voulez créer un délit de " falsfication de statisiques", mais alors il va falloir créer des postes de magistrats...


Jacques Heurtault 13/02/2010 11:17


Réponse à Vladimir ...
Comment améliorer l'efficacité de Pôle Emploi? Excellente question! Vaste sujet ... Majeur qui plus est, compte tenu de l'actualité sociale et du chômage massif ...
Que constatons nous?
1. La seule façon, pour Pôle Emploi et pour les dirigeants du pays, de mesurer l'activité des agents de Pôle Emploi, ce sont les statistiques. Or, en France, contrairement à ce qui se passe dans
d'autres pays, les Etats Unis notamment, la production de statistiques FALSIFIEES n'est pas un délit ...
2. Il y aurait un moyen simple de surmonter cette difficulté : créer un nouveau délit, celui de la falsification statistique, avec les sanctions PENALES afférentes. Il y en aurait un second :
permettre à Pôle Emploi de facturer ses prestations aux entreprises ... De la sorte, finies les fausses offres, les offres pour deux ou trois postes de travail alors qu'il n'y en a qu'un à
pourvoir, finis les "placements" fantomes, etc ...
Notons, au passage, que cela aurait un deuxième effet induit intéressant : de l'argent frais entrerait dans les caisses de Pôle Emploi et, croyez moi, il serait le bienvenu!
Curieusement, TOUS les intervenants, y compris l'Etat et le Gouvernement, y compris la Direction, y compris les syndicats, y compris une forte proportion des agents de Pôle Emploi, ne veut entendre
parler de cette perspective! Etonnant, non? Voilà pourtant une "réforme" qui ne coûterait RIEN à l'ETAT, hormis de coût de préparation d'un décret!
3. Alors que le plus élémentaire bon sens voudrait que toute personne qui déclare être à la recherche d'un emploi puisse s'inscrire auprès de Pôle Emploi afin de pouvoir se faire connaitre et
bénéficier des prestations proposées, la réglementation, en vigueur depuis que l'ex-Anpe existe (1967), interdit à cette personne de s'inscrire à Pôle Emploi! Il faut AUSSI que cette personne
déclare être immédiatement disponible! Comme si on n'avait pas le droit de rechercher un emploi alors qu'on en a déjà un, pas ou peu satisfaisant, que l'on a accepté, courageusement, de prendre
parce qu'il vaut mieux travailler que ne rien faire ... Ce faisant on pousse les personnes confrontées à ce genre de situation à refuser un poste moins interessant puisque son acceptation va
conduire l'intéressé à se faire éjecter des registres d'inscription des demandeurs d'emploi ...
5. Il est d'ailleurs symptomatique de constater que les personnes qui s'inscrivent (parce qu'elle peuvent, juridiquement le faire!) sont alors considérées comme des "demandeurs d'emploi" et non
comme des "offreurs de compétences", ce qu'elles sont pourtant bel et bien tant il est vrai que le véritable demandeur, c'est l'entreprise qui recherche les compétences dont elle a besoin (pour
preuve : elle est prête à payer pour pouvoir les utiliser!).


Jacques Heurtault 13/02/2010 10:29


Flamant rose reste sur l'idée que les agents des hôpitaux publics doivent être fonctionnaires ... chose que je conteste formellement ...
Ne doivent être fonctionnaires que les seules personnes qui occupent des postes de travail qui sont pas de nature contractuelle.
Prenons quelques exemples : un préfet, dans l'exercice de ses fonctions, EST l'ETAT. Il FAUT donc qu'il soit fonctionnaire. Il doit en être de même pour toutes les personnes dont la signature
engage l'autorité de la puissance publique, par exemple les chefs d'établissements scolaires et les intendants de ces établissements. Mais cela ne se justifie pas pour les enseignants.
Pareillement, les policiers, qui, par nature, exercent l'autorité publique, DOIVENT être fonctionnaires ... Même chose pour les collecteurs d'impots et ceux qui engagent l'argent public ...
A contrario, les agents de voirie dans les communes qui, bien évidemment, n'engagent pas, dans leur travail, la puissance publique, NE DOIVENT PAS être fonctionnaires ...
Avec ces exemples, je pense que le fil conducteur est facile à suivre ...


flamant rose 12/02/2010 14:45


Le problème part bien du début des années 80. De 1981 à 1983 on a vécu une débauche d'étatisme. En 3 ans 185.000 fonctionnaires ont été recrutés. On a étendu aux 1.100.000 fonctionnaires dans les
collectivité locales les garanties d'emploi et de carrière déjà accordées aux 2,2 millions d'agents de l'État (mesure également votée par le Sénat à majorité de droite). Ainsi les communes se
voient à leur tour dotées d'employés inamovibles, mesure dont on devine l'influence sur les budgets municipaux. A l'époque Laurent Joffrin journaliste à Libération écrit:" Le nombre des
travailleurs bénéficiant peu ou prou d'un statut protégé a été porté à environ 5 millions de personne. Il y a en France 6 millions d'ouvriers. Infanterie de la guerre économique exposée aux plus
grands risques, la classe ouvrière se retrouve à peine plus nombreuse que les embusqués de l'arrière. En 1981 les ronds-de cuir ont gagné"

Aujourd'hui il ne faudrait pas qu'on fasse du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite une idéologie. Il faut faire le tri. Il y a effectivement des endroits et je pense
en particulier aux collectivités territoriales où ces non rempacements sont non seulement possible mais souhaitables. Et puis il y a d'autres professions où ce n'est pas nécessairement utile et là
je pense au milieu hospitalier.


Jacques Heurtault 11/02/2010 21:33


Au nom de quel principe, l'école, la santé, la culture doivent-elles être des administrations?
Pourquoi faut-il que Pôle Emploi, mon employeur, soit une administration? Pourquoi ne pourrait-ce pas être une société anonyme à capitaux publics juridiquement capable de facturer ses prestations
aux entreprises?


Vladimir Vodarevski 13/02/2010 09:43


Effectivement, rien n'oblige à ce qu'un service soit réalisé forcément par le public ou le privé. D'ailleurs, en France, le privé est très présent dans la santé par exemple, où la médecine est
libérale, où les laboratoires d'analyses sont privés, les cabinet de radiologues, des centres médicaux, des cliniques sont privés. Dans ce cas, il faut plutôt parler de financement public.
De même, Pôle Emploi finance de nombreux stages de recherche d'emploi dans le privé.
Cependant, je trouve le débat actuel privé contre public très réducteur. Le privé n'est pas forcément plus efficace que le public. Ainsi, le système de santé des USA est très onéreux.
Ce que je regrette, c'est qu'il n'y airt pas de réflexion, du moins on n'en parle pas, sur la manière d'améliorer l'organisation de ces services publics. Comment rendre l'école plus efficace,
concrètement, par exemple. Organiser la concurrence? Mais encore? Concrètement, que devrait être l'organisation de l'Education Nationale pour être plus efficace au même coût.
C'est un exemple, qu'on peut étendre à toutes les administrations. Au Pôle Emploi par exemple.
Mais ce genre de débat n'a pas cours aujourd'hui.